杨铁山
[摘要]本文从我国财政支出管理中存在的矛盾和问题出发，在对财政支出管理理论重新认识的基础上研究政府采购制度。根据财政资源配置管理与使用管理的内在联系及不同性质支出管理上的特点，结合国际经验得出政府采购制度不仅能有效加强财政资金的使用管理，还能促进财政资金分配合理化的重要结论，提出建立政府采购制度是强化我国财政支出管理的客观需要，是市场经济条件下加强财政支出管理的必然选择。
在这种情况下，本章对政府采购制度的一般理论进行了探讨，界定了政府采购制度及相关概念的内涵和相互关系,对政府采购制度的运行基础和基本功能进行了分析和概括。政府采购制度建立在市场经济的基础上，政府与企业保持平等的商业地位，与纳税人体现委托－代理的关系，同时通过法律手段来保证政府采购制度的规范运行。在社会经济生活中，政府采购制度具有加强财政支出管理、提高财政资金使用效益、强化财政宏观调控、有效保护国内产业、促进国际经济合作等重要功能。
从我国购买性支出使用管理的情况来看，传统分散的政府购买制度是建立在计划经济实物分配从属于价值分配的基础上，既无法对财政资金的使用进行有效管理，造成资金的大量浪费，也不能为企业提供公平竞争的市场环境，同时还削弱了财政支出政策的整体效力。因此，建立政府采购制度不仅是加强财政支出管理，提高支出效率的迫切需要，而且是促进公平竞争，强化财政宏观调控的客观要求。在我国财政职能严重肢解、弱化，出现结构性供给过剩的买方市场条件下，建立政府采购制度对于促进产业结构优化、升级、有效保护国内产业具有重要意义。
因此，我们有必要了解国外政府采购制度，借鉴其成功经验和做法，做到"洋为中用"。总体来看，政府采购制度包括政府采购的目标和原则、采购模式和管理机构、政府采购方式与采购周期等内容。健全、规范的政府采购制度通常具有以下特征：政府采购目标的明确性、系统性；政府采购原则的市场性；适宜的政府采购集中程度；专门的集中采购执行机构和大量的职业采购人员；政府采购市场对外开放与有效保护相结合的政府采购政策；政府采购管理的法治化等。
从我国政府采购的实践来看，政府采购制度试点基本上自下而上进行，先在一些地方试行，然后逐步推广。三年多的试点工作虽然取得良好效果，但由于各方面的原因，采购试点中也暴露出许多矛盾和问题。尤其是各地自行制订试点办法及对参与企业的人为限制，有可能使政府采购试点回到分散购买的老路上来，甚至存在以政府采购进行地方保护的危险。因此，在试点广泛开展阶段，必须对其进一步规范，为建立政府采购制度奠定坚实基础。
最后，提出建立适合中国国情政府采购制度的基本思路。根据我国实际，确定我国政府采购的分阶段目标和所应遵循的原则（除一般原则外，还应包括适度集中和制度相对统一原则）。特别强调，在法治化程度较低的中国，保持制度的相对统一是彻底消除分散购买制度及其负面影响，最大限度发挥政府采购制度功效的客观要求。根据这些原则，我国应将行政事业单位所需的商品、重要工程和劳务纳入政府采购范围，对大宗商品、大型工程和劳务实行集中采购。并制定我国政府采购市场的稳步、适度开放政策，加快政府采购立法，建立政府采购信息公布系统。同时配套进行预算会计和国库制度的改革。此外，为促进政府采购制度的有效运作，还要加强政府采购理论研究，保持部门之间的协调、配合及进行必要的人员培训。
一、导 言
随着市场
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化改革的日渐深入，我国的财政体制和财政制度也在不断地创新和完善，特别是1994年推行的财税体制改革,不仅在收入制度和管理方面适应了市场经济的客观要求,而且进一步规范了中央与地方的分配关系；而在支出制度和管理方面却一直未取得实质进展。本文将对政府购买性支出的使用，即政府采购活动及其制度进行研究，探讨建立适合中国国情的政府采购制度。我们首先从财政支出管理谈起。
如果以动态的眼光来看，财政支出是一个由各个相互联系的有机阶段组成的连续过程。但就实际来看，财政支出的各个阶段都还存在不少的矛盾和问题。首先是财政供应范围和资金的分配边界界定不清,哪些应由市场来做,哪些应由政府来做,哪些现在可以交给市场,哪些将来可以交给市场,哪些财政没承担而以后应该承担,这些在理论上还不清楚，实践中更是模糊。这是造成财政支出压力不断增大,支出结构不合理,支出效益低下的重要原因。其次是长期采用基数加增长的资金分配方式,不能科学、合理地分配财政资金,不利于资源的优化配置,科学、规范、健全的资金分配体系尚未形成。再次是财政资金的使用过程不透明、不公开、缺乏监督,不仅造成资金的大量浪费,而且滋生出许多腐败现象,根本原因在于财政资金的使用阶段缺乏公开、有效的管理制度,使财政资金的使用长期脱离财政部门和社会公众的监督。
以上财政供给范围管理、财政资金的分配管理和使用管理构成财政支出管理的完整阶段和全部过程，三者相互联系，紧密衔接：财政供给范围的有效管理与适时调整，是加强财政支出管理的前提和基础，它为资金分配指明了方向；合理分配财政资金是实现财政资源优化配置的重要环节；财政资金的使用管理是前两个阶段的延续。如果把前两个阶段称为财政资源的配置管理，那么合理的资金配置结构则是加强财政支出管理，提高财政支出效率的核心内容；财政资金使用的有效管理是财政支出效率的具体保证。
从财政支出的分类来看，不同性质的财政支出在管理上也各有特点。转移性支出作为财政资金的单方面、无偿转移，其使用由受益主体进行，基本上不属于政府管理范围，也不需要政府进行管理。而政府依据交换原则获得相等代价的购买性支出管理不仅要在供给范围、资金分配上下功夫，还须保证资金的有效使用。再者，无论是发展中国家，还是发达国家，其购买性支出在整个财政支出中都占有较高的比重（发达国家通常接近总支出的一半，发展中国家购买性支出的比重更高）。所以，购买性支出在整个财政支出管理中具有重要地位。
而国际经验表明，政府采购制度作为市场经济条件下各国财政制度的重要组成部分，不仅对购买性支出的使用管理具有关键意义，而且对财政资金分配的合理化亦会产生积极影响。在我国支出结构调整难度较大的情况下，实行政府采购制度至少可以起到节约财政资金，防止铺张浪费的作用。此外，实行政府采购制度面向全社会招标还可以强化公平竞争，促进市场机制作用的有效发挥，而且支出过程透明度的提高也有利于抑制资金使用中的各种腐败现象。因此，尽快建立政府采购制度是强化我国财政支出管理的客观需要，是市场经济条件下加强财政支出管理的必然选择。
二、政府采购制度的一般理论
（一）政府采购制度及与之相关的几个概念
1.政府采购
在西方国家,政府采购（Government procurement）也称公共采购（Public procurement）,是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满
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足自身需要，在财政监督下，以法定程序和方式从国内、国际市场上购买所需商品、工程和劳务的经常性活动。与私人采购相比,政府采购具有以下特点:
(1)采购资金来源的公共性。政府采购商品、工程和劳务的资金来自于政府预算和官方贷款，具体包括纳税人的税收收入、国际金融组织和政府间贷款及其他债务收入。
(2)政府采购范围的广泛性。从汽车、办公用品、办公设备到学校、医院等公益基础设施，再到飞机、导弹等武器装备无所不包，涵盖商品、工程和服务各个领域。
(3)采购规模巨大。政府作为国内市场的最大消费者，其购买数额相当大。就目前来看，西方国家每年的政府采购支出大体相当于GNP（或GDP）的10-20%,如美国政府采购支出约占GNP的20%，欧盟大致为15-20%，日本约为10%。
(4)政府采购的政策性。政府采购作为市场经济条件下的重要调控手段，具有许多经济、社会目标。再从根本上看，由于政府采购的根本目的是为实现政府职能，提供社会公共产品和服务，因而具有明显的政策性特征。
(5)政府采购管理的公共性、公开性。政府采购管理是对公共资金使用的管理，因而政府采购在管理上具有鲜明的公共性特征。而政府采购活动在政府采购法的约束下及有关部门和社会公众的监督下进行，又具有公开性、透明性。
(6)政府采购资金支付采用单一国库帐户，即财政部门不是将采购款项划拨给支出单位，而是直接支付给供应商。
2.政府采购市场
政府采购市场（Government procurement market）是指各级政府及其所属实体通过中介机构或直接从供应商那里采购商品、工程和服务所形成的市场。在政府采购市场中,供给方是各种商品、 服务和工程的生产商或承包商；需求方是各级政府及其所属实体,并且政府始终作为需求一方,这有别于一般市场中交易主体地位的不确定性。此外，政府采购市场的规模也主要由政府需求力量所决定。
在一国经济中，政府采购市场是整个市场中一个独特的子系统，对整个市场系统和国民经济产生重要影响。政府作为市场中份额最大的需求者，通过自身需求总量和结构的变化使政府采购市场的规模和结构发生相应的变化，进而对国民经济总量和结构及社会发展产生重要调控作用。可以说，政府采购市场基本上反映了政府采购活动对经济的影响或效应，政府采购市场的扩大正是政府对经济干预加强和购买性支出增加的重要体现。
随着世界经济区域化、全球化的发展，政府采购市场已成为双边、多边及地区贸易的重要领域。一国政府在购买本国产品和服务的同时，也必须向外国企业开放本国的政府采购市场。但由于各国经济实力等方面的差距和贸易保护主义的影响，各国在开放本国政府采购市场的同时，也在积极采取措施对国内政府采购市场进行有效保护。因此，政府采购市场并不是同等程度的开放。
3.政府采购制度
政府采购制度（Government procurement system）是指政府采购实体、采购范围、采购方式、采购政策及采购管理等一系列规定的总称。一般来讲，政府采购制度往往以政府采购法的形式来体现。
政府采购制度作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度，在西方国家已有两百多年的历史。1782年，英国政府最先成立了文具公用局
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，负责政府办公用品的采购，并规定了一套政府采购的程序和规章制度。虽然美国1778年制定的第一部宪法中也规定了政府采购的条款，但直到1949年才逐步健全了其政府采购法律体系，建立了较为完善的政府采购制度。可以说，政府采购制度是随着政府对市场干预的发展，特别是二战以后才逐步制度化、法律化。在自由市场经济条件下，政府作为守夜人，是廉价政府或最低纲领政府，基本上不干预国民经济，财政支出和政府采购规模也非常有限。随着国家对经济干预的不断加强和政府采购规模的逐渐扩大，政府采购制度作为财政支出管理的重要法律制度，也在实践中不断地发展和完善。
4.对三者关系的大体说明
通过以上分析,我们可以看出政府采购、政府采购制度与政府采购市场之间的关系:政府采购活动是一种规范化的政府购买行为；政府采购制度是对政府购买行为进行管理的一系列法律规定的总称,它把一般的政府购买活动规范成为政府采购；政府采购市场是政府进行商品、工程和服务采购所形成的市场。在实行政府采购制度的情况下，政府采购政策是通过政府采购活动在政府采购市场实现的，政府采购市场的规模伸缩和结构变化是政府采购政策调控效应的重要体现。
目前，我国尚未推行政府采购制度。虽然也存在政府购买活动，但这种活动只是一种分散的政府购买行为，还不是通常意义上的政府采购，这种分散购买行为所形成的市场也不是规范意义上的政府采购市场。
（二）政府采购制度的运行基础
政府采购制度运行基础的分析对于深入研究国外政府采购制度,建立和完善我国政府采购制度具有极为重要的意义。
1.以市场为基础，政府与企业保持平等的商业地位
政府采购制度建立在市场经济的基础上，其制度规定与市场经济的内在要求和原则相一致。
首先，政府采购的制度规定以企业之间的公平竞争为基础。政府在市场上进行采购活动，通过企业之间的公平竞争机制实现商品、工程和服务的最优价格-质量比。就各国的情况来看，政府采购制度要适应市场经济公平竞争的要求，保证企业在政府采购活动中享有平等参与的权利，为企业之间的公平竞争创造条件。
其次，政府所需的商品和服务通过市场由企业提供，政府（采购实体及其代理机构）与企业（供应商）之间保持对等的商业主体地位和平等的商业关系。政府在采购所需商品和服务的过程中，并没有凌驾于企业之上的特权，企业根据成本状况和自身实力，提出最具竞争力的投标，参与采购竞争；政府根据所需商品、工程和服务的性能、技术等要求，选择中标供应商。如果企业发现采购过程中，采购机构或参与采购的企业有欺诈、腐败等不正当行为，可以向采购实体提出质疑，也可向财政部门、法院或其他专门机构投诉，申请仲裁。在这种情况下，采购实体或采购机构与企业（供应商）合谋易于发现、查处，所以采购实体或采购机构与供应商很难合谋成功。以博奕论的观点来看，这时为非合作博奕，即采购实体或采购机构与供应商各自为取得最大收益而采取不合作策略，有利于减少和杜绝寻租现象，从而提高财政资金的使用效益。
在我国各支出单位分散购买的情况下，购买谁的、购买多少基本上由支出单位自己决定，支出单位的这种特权极易出现支出单位与供应商合谋的现象，导致大量的寻租行为，财政资金浪费严重。因而，这种购买方式不是以企业之间的平等竞争为基础，也无法实现企业之间的公平竞争，而是一种非市场化、非规范化的政府购买行为。
2.政府采购
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制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系
在政府采购活动中，税收是基本的收入来源。税收由纳税人缴纳,政府受纳税人之托为社会提供公共产品,运用税款进行各种开支也要对纳税人负责，做到物有所值。因而，为纳税人创造最高价值是各国政府采购制度的共同宗旨。同时，政府采购活动要公开、透明，便于社会公众监督。反过来，纳税人还要求享有平等参与政府采购活动的商业机会。政府采购制度作为政府采购活动的制度规定，体现了政府与纳税人之间的这一重要关系。
参与政府采购的机构中，财政部门、采购实体和采购机构分工协作，各司其职,共同为纳税人创造最高价值。财政部门制定采购政策，编制采购预算，对采购活动进行管理和监督；采购机构受托为采购实体购买符合要求的商品、工程和服务，或采购实体在财政监督下，依照法律规定自行采购，以实现政府采购制度的高效运作。
虽然我们不能直接把国家和制度理解为契约，但政府与纳税人之间确实应体现这样一种关系：纳税人有纳税的义务，但同时具有监督税款使用的权利；政府具有依法征税的权利，但同时负有合理、有效使用税款的责任；纳税人与政府都是权利和义务的对等统一体。如果政府享有凌驾于纳税人和企业之上的特权，就必然存在大量的寻租现象。
3.政府采购制度运行的法律基础
就各国的情况来看，政府采购制度是通过政府采购法来体现的。实行政府采购制度的国家都有一套与政府采购相关法规构成的完整法律体系。如新加坡的《政府采购法案》、瑞士的《公共采购法》等。通过政府采购法及与之相关的法律、法规对政府与企业的关系、采购管理部门与采购实体、采购机构之间的关系以及政府采购活动进行全面、系统地规定，为政府采购制度的运行提供了法律保证，体现了市场经济法制化的重要特征。
（三）政府采购制度的基本功能
政府采购制度作为市场经济条件下一种有效的支出管理制度，在各国财政及整个经济生活中具有非常重要的功能。
1.加强支出管理、提高资金使用效益
首先,政府采购制度有利于进行支出控制、强化支出管理、硬化预算约束。每一年度预算编制时,政府采购金额从商品单价开始确定，经议会批准后就具有法律效力,不得随意追加、追减,保证了预算编制的准确性,还便于对支出进行源头控制。采购商品的资金直接支付给供应商,减少了资金的周转环节，避免各单位挤占、挪用、滥用财政资金。
其次,政府采购活动公开、透明,便于财政监督和减少腐败。实行统一的政府采购制度尤其是以公开招标的方式从市场上采购所需的商品和劳务，公开性强、透明度高，既强化了财政监督，有利于从根本上消除滋生腐败的温床。
第三，主要以公开招标方式进行采购，使政府得到了物美价廉的商品、工程和服务，节约了财政资金，提高了支出效益。欧盟的经验表明，公开进行的政府采购活动可使资金使用效益净提高10%以上。
2.强化宏观调控
政府采购制度在适应市场经济公平竞争的基础上，作为一种制度化、法律化的公共支出手段，对国民经济具有重要调控功能。
第一，政府采购支出对于国民经济总量具有重要影响。目前，西方国家的政府采购支出一般相当于GNP的10-20%和整个预算支出的30%。政府采购支出总量的变化对于刺激经济、保持供求平衡和宏观经济稳定具有重要意义。
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p;第二，政府采购支出结构的变化在调整经济结构、促进产业升级和民族工业发展等方面具有重要作用。如政府对某些商品进行的示范采购，可以有效引导和扶持该行业的发展。
第三，政府采购制度作为一种法律化的间接手段，还可以对经济进行经常的、规范的调节。
3.促进国际经济协调与合作
为使本国企业有效参与国际竞争，促进本国、本地区及全球经济的发展，签署政府采购协议，开放政府采购市场逐渐成为各国参与国际经济合作、促进经济区域化、全球化发展的重要内容。1979年在关贸总协定东京回合的多边贸易谈判中，签订了世界上第一个政府采购协议，各缔约方将除国防、通讯和部分能源投资以外的中央政府有形商品（不包括工程和服务）的政府竞争性采购领域对外开放。1996年1月1日，世界贸易组织《政府采购协议》（GPA）正式生效，缔约国将开放本国中央政府、次中央政府及其他一些公共部门的商品、工程和服务采购领域，政府采购市场的开放程度进一步提高。此外，一些双边、多边地区性组织为促进本地区贸易和经济的发展也签署了政府采购协议，如欧盟，澳大利亚-新西兰，美国-以色列等。
4.有效保护国内产业
虽然政府采购市场的对外开放是一国经济参与国际竞争，促进区域经济发展的重要内容，但由于各国经济实力的差距和贸易保护主义的影响，各国在开放本国政府采购市场的同时，也在通过机构和产品清单、门槛金额、优先购买本国产品、规定采购的本地含量等政府采购的法律和制度手段对本国政府采购市场进行有效保护，以维护国家权益，促进国内产业的发展。
三、我国建立政府采购制度的必要性
目前，我国各级政府及其所属实体虽然也从事商品、工程和服务的购买活动，但并不存在规范意义的政府采购。具体来看，财政部门只管分钱，预算资金由支出单位自主使用，财政部门只能对少数商品以控购办法进行控制，因而很难对财政资金的使用进行有效管理，并且控购办法已无法适应市场经济条件下财政支出管理的客观要求。
（一）我国传统的政府购买制度评析
我国目前实行的由财政部门分配预算资金，支出单位自主使用的购买制度是与计划经济条件下价值分配从属于实物分配的特定条件相适应的。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，这种制度在实践中演变为财政部门只管分钱，支出单位分散使用的不合理局面，与市场经济的内在矛盾也愈益明显，进而导致许多严重的矛盾和问题。
第一，在财政资金分散使用的情况下，购买谁的、购买多少由支出单位自己决定，无法给企业提供平等竞争的市场环境，限制了市场机制作用的有效发挥。同时，缺乏竞争的购买活动也难以保证商品、工程和服务的质量。
第二，各部门分散购买，分散和削弱了支出政策效力，不利于发挥财政支出手段的整体功能，尤其不能有效促进经济结构调整，限制购买国外产品，保护国内产业。
第三，财政资金的分散使用使财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，难以实现财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理；支出单位自主使用财政资金使财政支出控制困难重重，资金浪费严重，效益低下；财政资金使用过程不透明、不公开 、随意性强，滋生许多腐败现象。
而在此基础上对财政支出使用进行限定的控购办法，虽然在所有制形式单一、社会商品匮乏的计划经济条件下，通过控制集团购买力确实起过缓解供求矛盾，抑制通货膨胀，防
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止铺张浪费的积极作用，但这一办法已远远不能适应市场经济条件下加强财政支出管理的客观需要。
首先，从根本上看，控购办法的作用发挥建立在财政部门分钱、支出单位分散、自主使用的不合理制度基础上，并不触动和改变这种格局。
其次，控购主要以指令性计划和指导性计划通过对购买指标的总量限定和层层分解控制财政支出和集团购买力，具有浓厚的行政控管色彩。
再次，随着市场作用范围的扩大，政府专控商品的数量大为减少，只有少数商品在专控之列，难以满足对商品购买进行全面管理的需要。不仅如此，控购限制的只是商品的数量，在支出单位分散、自主购买的情况下，购买商品的质量和支出效果都很难保证。在实际工作中，突破专控限额、擅自购买、虚假购买、假公济私等现象普遍发生。
最后，控购主要对行政事业单位、社会团体、国有企业购买公用消费品的活动进行控制，而对建设性支出和服务购买支出则无从管理。在我国能源、交通、电讯等公共基础设施投资不断增加的情况下，这一办法更难以适应建设性支出全面管理的需要。
可见，要改变我国财政资金使用管理严重弱化的现状，必须从根本上消除财政部门分钱、支出单位分散、自主使用的不合理制度基础，实现财政支出管理制度的创新。
（二）我国建立政府采购制度的必要性及意义
国际经验表明,政府采购制度作为市场经济条件下财政制度的重要组成部分，在各国经济、财政管理中具有作用。对我国来讲，建立政府采购制度不仅是建立社会主义市场经济体制的需要，而且是加强财政支出管理的迫切要求。
1.建立政府采购制度是社会主义市场经济的客观要求
建立政府采购制度是市场经济公平竞争的需要。我国1994年推行的财税体制改革统一了税收制度，为企业的公平竞争创造了条件，同时也规范了中央与地方的分配关系，可以说，这次改革在收入方面适应了市场经济的客观要求。实行统一的政府采购制度，集中采购或由部门公开采购，可以为企业提供公平竞争的市场环境，促进市场资源配置基础性作用的充分发挥。
建立政府采购制度是强化财政职能、加强宏观调控的需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立、健全相应的宏观调控体系，财政作为一种重要的政策手段也要实现面向市场的转变，并不断地健全和完善。建立政府采购制度是健全、规范财政支出政策的核心内容，尤其是在我国财权分散、财政职能肢解、弱化，出现严重结构性供给过剩的买方市场条件下，充分发挥购买性支出手段的整体功能具有非常重要的意义。
建立政府采购制度是实现政府消费行为全面市场化的重要途径。目前，几乎所有的政府部门都设有各式各样的服务机构，食堂、勤杂维修、宾馆、培训中心等诸如此类。政府所需服务的自我提供方式不仅造成服务设施重复建设、闲置浪费，还使机构臃肿与低效能并存。在政府部门普遍存在自我提供所需服务的情况下，推行政府采购制度，通过市场满足自身需要，不仅能使政府获得质优价廉的商品和服务，还能推动机关后勤的社会化，实现政府消费行为的全面市场化，促进政府职能转换（将职能转向公共、非盈利性领域）和机构精简。
2.建立政府采购制度是加强财政支出管理的重要环节
实行政府采购制度可以改变财政部门分钱、支出单位分散使用的不合理局面，使原有分散的采购活动按法定程序和方式通过市场公开进行，不仅为细化预算创造了条件，还强化了财政部门对各种采购活动的
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监督，实现财政支出由价值领域向实物领域的延伸管理；主要以招标方式进行采购使政府得到了物美价廉的商品和服务，有利于节约使用资金，提高财政支出效益。此外，市场的高透明度也避免了权钱交易等腐败现象的发生。在我国支出管理存在诸多问题的情况下，建立政府采购制度对我国公用经费和建设性（或资本性）支出的管理具有极为重要的意义。
3.建立政府采购制度是我国加入双边、多边贸易组织的需要
1979年，在关贸总协定东京回合的多边贸易谈判中签订了国际上第一个政府采购协议，这标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后，各区域经济组织也相继制定了政府采购协议或市场准入的条款。1996年1月1日，世贸组织《政府采购协议》正式生效。由于一些发达国家总是将该协议与加入世贸组织的强制性条件有意无意地联系在一起，并且美国已将中国和澳大利亚列为GPA的重点谈判对象。因此，《政府采购协议》已成为我国加入世贸组织必须签署的文件。并且我国向亚太经合组织提供的单边行动计划中已明确最迟于2020年与其他各成员对等开放政府采购市场。就此而言，我国建立政府采购制度也显得极为迫切。
总之，建立政府采购制度具有重要的经济、社会意义。一方面，政府采购制度既为企业之间的公平竞争创造了条件，又提高了财政支出效益，强化了支出调控，促进了经济效率的提高。另一方面，建立政府采购制度还对整体改革产生重要推动作用：将各种采购资金纳入统一帐户进行管理，有利于加强预算外资金的管理，规范政府分配行为；从公开市场上采购商品工程和服务公开性强、透明度高，可以减少腐败，促进廉政建设。另外，财政资金的的节约使用为零基预算的推行提供了空间，项目质量的有效保证又在一定程度上促进了零基预算的实施，有利于资金分配的优化。
四、国外政府采购制度的借鉴
政府采购制度自18世纪诞生以来，经过两个多世纪的发展和完善，已经形成完整的制度体系。就各国的政府采购制度来看，大体包括以下诸方面的内容。
（一）政府采购的目标和原则
1.政府采购目标
随着政府在各国市场经济发展中地位和作用的不断变化,政府采购的目标也发生着相应的变化。就各国的情况来看，政府采购主要包括以下目标：
(1)物有所值或货币价值的最大化。这是各国政府采购的首要目标。货币价值最大化目标要求采购商品、工程和服务获取最优的价格-质量比，不仅要充分考虑价值因素，节约使用财政资金，还要保证商品、工程和服务的质量。
(2)调控经济。由于政府采购活动对整个经济具有重要影响，许多国家都把对国民经济的宏观调控作为政府采购的重要目标。具体包括：通过采购总量的伸缩保持宏观经济稳定；通过采购品种的选择，加快相关产业的发展，促进产业结构的优化、升级；扶持中小企业发展；促进技术转让和推广等。在政府采购市场对外开放的情况下，政府采购的经济调控目标还包括有效保护民族工业和国内政府采购市场，促进国际经济协调与合作这一重要内容。
(3)一些社会目标。许多国家还把政府采购与其他一些政策相结合，实现环境保护，促进就业，防止腐败和维护政府形象等社会目标。如澳大利亚的政府采购制度将环保、为土族人创造就业机会、消除私人企业的就业歧视等作为其政府采购的目标之一。
2.政府采购原则
(1)竞争原则。这是各国政府采购的基本原则。供应商之间的充分竞争不仅可以形成合理的价格，还能促
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使供应商提供优质的商品、工程和服务，从而实现物有所值的目标。从各国政府采购制度的发展过程来看，促进竞争始终是完善政府采购制度的重要内容。为贯彻这一原则各国主要通过招标广告或竞争邀请广泛吸引投标商在合理的时间内充分参与采购竞争。
(2)公开或透明原则。是指政府采购的制度规定和采购活动要公开、透明。公开、透明是财政支出管理公共性的客观要求和重要内容。公开、透明的政府采购制度和采购活动，既能使供应商计算其参加投标的成本和风险，提出最具竞争力的投标价格，又可以切实强化采购监督，防止欺诈、腐败等不正当行为的发生。为实现政府采购的公开、透明，各国都采取了一些相应措施，如颁布政府采购法及与之相关的法律和规章制度；解释规章制度的具体执行办法；采购项目与合同条件公开刊登广告；资格预审和评价投标的标准和办法事先公布于众；做好采购记录，以为社会公众和有关机构的审查和监督；向未能签约的供应商公布签约供应商的名称、数量，接受供应商的质疑和申诉；聘请监督人员定期检查政府机构的采购活动。
(3)公平原则。这是各国政府采购所遵循的又一重要原则。它要求在政府采购活动中给所有的投标商同等的待遇和平等竞争的机会。为实现这一目标，各国政府采购制度规定，允许所有感兴趣的供应商参与投标；对所有投标人采用同一资格预审和投标评价标准；采购机构向所有的供应商提供同等的信息等。
（二）政府采购模式与管理机构
世界各国政府采购管理的集中和分散程度因国而异,据此可将政府采购制度大体分为三种模式：一是集中采购模式,即由设立的专门机构或财政部门负责本级政府几乎所有的采购,如我国香港由布政司物品供应科集中采购除少数低值以外的所有商品；二是主要由支出部门自主进行采购的分散模式,如1995年5月以后的新加坡,除大米、纸张、微电脑器材、药品等少数物品集中采购外,其他由各部门根据《政府采购指南》自行采购；三是半集中-半分散采购模式,或集中与分散相结合模式，即由专门机构或财政部门负责一部分商品、工程和服务的采购,其他项目由支出部门或单位依法自主进行。由于这种采购模式能够有效解决集中与分散的关系，目前已为世界许多国家所采用。从政府采购制度的发展历史来看，政府采购的管理体制模式经历了由分散或集中到半集中-半分散的过程。如美国，1949年以前，虽然也通过了民用部门采购的有关法律，但大宗采购都是由联邦各部门分散进行，由于分散采购带来浪费严重、重复采购、管理水平低下等弊端，1949年美国国会通过了《联邦财产与行政服务管理法案》，由联邦总务管理局负责民用品的集中采购，自此确立了民用品集中采购的管理体制；二战后，随着军事支出的增加，为加强军事采购的管理，美国国会于1948年通过了《武装部队采购法案》，由国防后勤局负责武装部队所需物品的采购。再如新加坡,1995年5月以前,政府部门所需的商品、工程和服务主要由中央采购处集中采购,1995年5月,中央采购处被关闭,除少数项目外，其他由政府各部门依照法律自主进行采购。
在各国采购执行中，通常由专门设立的采购机构负责中央、地方的集中采购，如法国的公共购买团体委员会，加拿大的采购中心，韩国的国家供应局、菲律宾的供应协调局等；美国则由联邦总务管理局、国防后勤局分别负责联邦民用部门所需物品和武装部队军需品的集中采购；个别国家由财政部门进行集中采购，如新加坡，由财政部预算署的采购和支出政策处集中采购纸张、大米等有限物品。支出部门或支出单位自主采购的部分，也可根据自愿原则委托专设的采购机构或社会其他
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招、投标代理机构进行采购。因此，从采购执行来看，政府采购包括中央、地方通过采购机构进行的集中采购和各级支出部门的自主采购。有些国家还将地方部分采购项目强制由中央采购机构进行采购。如韩国，地方政府超过20亿韩元的特大型投资项目必须由国家供应局集中采购。
就国际惯例来看，财政部门是政府采购的重要主管机构，其职责和权限虽因各国政府采购模式的不同而有所不同，但一般情况下，都包括以下主要内容：采购预算的编制、审查和批准；制定采购政策、法规或指南；管理协调采购委员会的采购事务；负责采购统计、采购分析和评估；监督采购活动等。如美国总统预算和行政管理办公室的专设机构──联邦采购政策办公室，负责采购立法，制定采购政策，管理联邦采购管理委员会，协调立法机构、采购委员会、产业界、法院等部门之间的关系。英国的财政部门负责采购政策的制定，采购执行情况的检查、监督以及采购专业人员的培训和管理等。新加坡财政部预算署的采购和支出政策处负责制定政府采购的政策和指南，对提供商品、工程和服务的供应商或承包商进行注册登记，对供应商的上诉进行仲裁，派员监督各部门自主进行的采购活动，并负责大米、纸张等有限物品的统一采购。实行政府采购制度的国家通常将政策制定与采购执行分开，如韩国，由经济财政部制定采购政策，国家供应局负责具体采购。随着政府采购市场的对外开放，各国的外经贸部门也参与政府采购管理，专门负责政府采购的对外磋商与谈判事务。
为有效解决采购过程中出现的各种纠纷，各国一般都有负责处理投诉的机构，对质疑结果不服供应商的上诉进行裁决。各国处理投诉的机构，有的为财政部门，如新加坡、韩国；有的为法院，如英国；有的为独立的仲裁机构，如加拿大的国家贸易仲裁法庭，日本的政府采购委员会等。
（三）政府采购方式
各国实施政府采购的具体方式很多,但总体来看可分为两类：招标采购和非招标采购。通常各国以采购金额作为招标采购和非招标采购的重要标准，一定金额以上的采购项目采用招标方式，不足一定金额的项目采用非招标采购。如新加坡的政府采购制度规定，30000新元以上的采购项目以招标（Tendering）方式进行，不足1000新元的采用小额采购（Small Value Purchasing），30000新元以下的项目可由两位官员以邀请报价（Quotation）的方式进行采购。
1.招标采购
招标采购是指采购单位按某种事先确定和公认的标准,以招标方式邀请所有合格供应商参加投标,并与之签订合同的一种采购方式。根据招标竞争程度和采购过程的差别，招标采购又可分为公开招标（Open Tendering）、限制性招标（Limited Bidding or Tendering）和两阶段招标（Two-Stage Bidding or Tendering）三种方式。
公开招标是一种无限竞争的招标，是由采购机构通过公开刊物发布招标通告，邀请所有符合条件的供应商参与竞标的一种采购方式。各国世界银行贷款项目的采购及其他政府采购项目采用的竞争性招标（Competitive Bidding or Tendering）是一种典型的公开招标形式。由于公开招标具有透明度高，能够促进公平、有效和广泛竞争等优点，所以在政府采购活动中占有较高的比重。具体来看，各国以竞争性招标进行的采购，大约占
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