湘潭大学国际经贸管理学院  张菊良

摘　要 :政府采购制度是财政支出管理方式的一种全新改革。我国的政府采购自 1 996年在深圳首开先河以来 ,已有大部分省市进行了试点或推广。分析了我国在实行政府采购制度过程中存在的主要问题 ,提出了健全和完善政府采购制度的建议。

    政府采购 ,亦称公共采购 ,是指各级政府及其所属实体为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要 ,在财政的监督下 ,以法定的方式、方法和程序 ,从市场上为政府部门或公共部门统一购买商品或服务的行为。政府采购制度是政府采购实体、采购范围、采购管理等具体规定的总称。
    政府采购制度作为政府支出管理的重要制度 ,以其能够节约财政支出、遏制腐败 ,增强政府的宏观经济调控能力等而被西方许多国家所亲睐。我国政府采购于 1 997年在深圳首开先河 ,并取得了良好的效果。之后 ,全国大部分省市纷纷仿效或进行试点 ,均取得了一定成效。为此 ,总结成功的做法 ,认真研究解决试点中遇到的问题 ,对于健全和完善政府采购制度有着积极的意义。
一　政府采购制度试点中存在的主要问题
    政府采购制度作为财政支出政策的一项重要内容 ,在很多国家已有相当长的历史。同时 ,随着世界经济一体化格局的形成和发展 ,政府采购制度已经延伸到贸易领域 ,成为贸易自由化谈判的一个重要内容。虽然 ,我国的政府采购制度也已经起步 ,并已取得了一定成效 ,但目前还存在着一系列问题阻碍着这一制度的实行和推广。
　　 (一 )对政府采购制度缺乏统一明确的认识
    由于政府统一采购在我国还是新事物 ,有部分地方和单位把政府统一采购仅仅当作采购方式的转变 ,对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成统一、深刻的认识。同时 ,也由于政府采购对财政资金管理由价值形态延伸至实物形态触动了一些地方和部门的切身利益 ,因此对政府统一采购有抵触情绪。
　　 (二 )现行行政、事业单位的会计体系不适应政府统一采购的需要
现行的行政事业单位会计管理体系和具体操作方法 ,是按照国家的机构的设置和经费领报关系确定的。每年预算一经批准 ,财政部门即按预算指标和各单位用款进度 ,层层分解、层层下拨 ,年末又层层上报经费的使用情况 ,编制决算。实行政府采购制度以后 ,财政部门不再简单按预算下拨经费给用款单位 ,而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接支付给供货商。由于政府采购的中介机构和供应商不属财政拨款单位 ,为适应单位支出与财政总支出核算方法变化需要 ,必须尽快完善现行的会计管理体系 ,允许财政总会计根据支出数额直接办理支付。另外 ,新预算会计制度和行政事业单位财务规则对政  府采购缺乏规定 ,政府采购如何列报支出 ,是否在行政事业财务制度中增设有关政府采购内容 ,这些问题都值得研究。
　　 (三 )政府采购的相关制度不完善 ,法制化水平低
    政府采购是一项重要的政府活动 ,必须严格地按法定程序和制度来进行 ,并接受监督。由于我国各地试点过程中制定的具体管理办法都只是专项管理 ,而不是针对所有政府采购行为而制定的配套法规 ,使采购工作在运行中出现许多问题 ,如在确定采购对象 ,即供货厂商的过程中徇私舞弊 ;在确定工程承包时 ,搞假投标、人情标 ,而不按规定的程序和制度审查承包户的建设工程能力及技术水平 ;采购商品、承接会议不按公平竞争的原则来确定供货 (服务 )的商家 ,在采购过程中慷国家之概 ,购买质次价高的商品 ,给供货方以各种优惠而拿取回扣 ;任意扩大开支范围和标准 ,高开购货发票报销 ,接受商家贿赂以及贪污公款等等。这些腐败行为都是政府采购法制化水平低 ,缺乏有效监督的表现。
　　 (四 )政府采购的管理体制不健全 ,采购市场化程度低 ,采购人员素质较低
    目前 ,我国大部分省市在进行政府采购的试点中 ,都没有设立专门的政府采购机构 ,而是依托财政部门内部主管各支出的有关机构和人员开展这项工作 ,他们既管理审批和招标 ,又管理政府采购资金的预算 ,职责不清 ,不利监督和制衡。经过几年的试点 ,我国的政府采购市场化程度有所提高 ,但在实际的政府采购过程中 ,很多还没有引进市场采购的因素 ,从而很难保证政府和事业单位以最低的价格购买到最优质的商品或劳务 ,因而难以保证政府支出的效率。其次 ,大量的采购人员不熟悉现代政府采购业务和技巧 ,对市场厂商的信誉和商品质量把握不准 ,不善于收集信息 ,分析和运用市场信息。
二　对健全和完善我国政府采购制度的思考
    政府采购的原则是公开、公平、竞争、效率。公开性原则 ,是指政府采购的政策、法律、程序及采购活动都必须公开透明 ;公平性 ,是指所有参与竞争的投标商机会均等、待遇相同 ;竞争性 ,是指政府采购的目标主要应通过促进供货商、承包商或服务供应者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争 ,政府采购可以形成一种买方市场 ,从而形成对买方有利的竞争局面 ;政府采购还要讲究效率性。因为政府采购的目标是优化财政支出结构 ,提高财政资金的使用效率。因此 ,在政府采购过程中要实现市场机制和财政政策的最佳结合 ,达到优化资源配置的目的。
　　 (一 )统一对政府采购制度的思想认识
    要进一步健全和完善政府采购制度 ,首先必须对实施这一制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成  统一、深刻的认识。政府采购制度主要是通过规范的采购方式和财政监督来实现的 ,它与计划经济体制下财政对实物的直接管理和控制集团购买力有区别 ;政府采购也不等于供给制 ,商品的使用者不仅要参与采购过程 ,而且是采购的主体 ,财政部门主要是监督商品的采购过程 ,使采购工作在公正、公开、公平的条件下进行 ,保证采购过程的廉洁和资金的有效使用。因此 ,这就需要大力宣传和普及政府采购制度的基本知识和基本理论 ,使社会各方面达成共识 ,最大限度的减少人为阻力 ,使采购工作在一个较高的起点上运作。
　　 (二 )加强政府采购制度法律体系的建设
    制定系统、完备的《政府采购法》是建立政府采购制度的法律基础和执行采购制度的重要保障。根据各国通行的做法 ,《政府采购法》一般包括总则、采购原则、预算管理、招标与投标管理、履约管理、验收和罚则等内容 ,以此来规范和指导采购行为 ,保证采购过程中的公正、公开、公平、竞争和效率性。
　　 (三 )改革现行的预算管理和会计核算制度
    我国现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位三个层次下拨经费 ,年度终了又层层上报经费使用情况 ,汇编决算。实行统一的政府采购制度后 ,采购资金不再层层下拨给用款单位 ,而是直接支付给供货商。所以单位支出与财政总支出的核算方法也要发生变化。为此 ,需要对现行的预算会计制度进行改革 ,规定直接支付及其核算办法 ,以适应建立政府采购制度的需要。
    以前我国的财政专项预算资金的拨付管理制度 ,也与政府采购制度不相配套 ,必须进行改革。可以将现行财政支出中的专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、会务、房屋修缮、车辆购置和维护等专项资金 ,按价值管理和实物管理相结合的办法在预算中单独编制 ,以实物的形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。
　　 (四 )建立、健全政府采购的基础工作
    为健全和完善政府的统一采购制度 ,就有必要做好政府采购的基础工作。首先 ,要建立科学的政府采购管理体制。可以考虑在中央和地方分别设立政府采购的机构 ,负责其所属实体的采购活动。同时 ,还需在财政部门明确一个管理部门 ,负责采购预算的编制、采购事务的协调与管理。还要建立审查与仲裁机构 ,以对招标与竞争者进行资格审查 ;其次 ,招标与投标是政府采购的核心内容 ,因此 ,能否建立和制定科学的招标和投标管理办法对于政府采购制度是否完善与科学具有决定性的意义。再次 ,政府采购是一项系统工程 ,要求从事政府采购的工作人员应具备专门的招、投标知识 ,并且对市场行情、商品和劳务的特征有准确、细致的了解。为此 ,亟待对政府采购管理人员和操作人员进行培训 ,提高其素质以胜任政府采购工作 ,使政府采购活动能顺利、有效地进行。
湘潭工学院学报 (社会科学版 )第 2卷第 1期