王立彦，现任北京大学光华管理学院教授（1993-2001年期间担任会计系主任）、博士生导师、北大国际会计与财务研究中心主任、学术双月刊《经济科学》副主编。近十年来，王立彦教授较多地参加企业改革理论研讨和改革实务，担当上市前公司组建、财务重组和审计咨询顾问。就成本管理、管理控制、内部控制系统、管理层业绩评价等专题，执教于多家大公司及政府或非营利机构的中高层管理人员培训项目；担任两家国际和国内会计师专业公司咨询顾问，以及上市公司和证券公司的独立董事，承担企业管理专题调研项目。

　　《中华人民共和国政府采购法》第68条规定，“审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”。政府采购的实质，是通过公开招标实现市场竞争机制和财政支出管理的有机结合，借助公开招标的公平竞争，消除目前存在的分散采购、重复采购、盲目采购等问题，最大限度地减少采购资金运转不对称性，提高财政资金使用效率，还有利于抑制行贿受贿腐败现象。按照《采购法》，各级政府应当公布采购目录、限额标准和公开招标标准，并将政府采购与部门预算、国库集中收付、会计集中核算、“收支两条线”等改革配套衔接。 

　　目前我国各级政府采购管理机构和执行机构的设置情况，大多是事业单位性质(经费来源或全额拨款、或自收自支)，在这样的制度设计下，政府采购机制本身并不必然意味着政府采购行为的清廉，必须对之加强外部审计监督。政府采购的审计监督问题应当从两方面看：外部审计监督和内部控制。 

　　政府采购的外部审计监督 
　　政府采购用款来自财政支出，根本上属于社会公众所有，因此采购者必须向公众(尤其是纳税人)负责，接受公众监督。我国《宪法》和《审计法》赋予了国家审计机关的独立经济监督权，主要职责之一就是对政府财政收支进行审计监督。 
政府采购审计的主体与客体 政府采购审计的主体应当是国家审计机关，审计的客体主要是财政部门和政府集中采购机构，并可以拓延到整个政府采购体系。所谓政府采购体系，由政府采购主管机关、采购机构、供应商和中介组织等各方组成。政府采购审计对采购体系有关各方的审计重点有所不同：主管机关不直接参与具体的采购活动，其职责主要是制定采购政策、编制年度采购预算，所以对财政部门进行审计的重点在于对其制定的采购政策以及编制年度政府采购预算的合理性进行审计；采购机构是采购事务的直接实施者，对其采购活动的审计是政府采购审计最主要的内容，其中对于集中采购机构的日常活动以及重要采购事项，都应该纳入审计范围，对于非集中采购机构小额或非通用商品采购事宜则可结合日常的财务收支审计进行。此外，供应商和中介组织进行的与政府采购有关的业务活动也属于审计范围。 
　　政府采购的审计重点 政府采购方式和管理形式不同，采购成本和效果也就不一样。因此，审计监督的重点和环节也不完全相同。在公开招标方式下，透明度比较高，产生问题的概率相对比较小，审计机关投入监督的力量就可以相对少一些；而在有限招标方式下，采购单位自行决定中标人等舞弊的可能性加大，审计监督的力度也应加强；在单一招标方式下，投标人只有一个，审计机关应将此作为监督的重点。 

　　政府采购审计的内容 应该包括以下几方面的内容：对采购立项和采购预算的审计。包括采购资金来源、  预算编制是否遵循法定程序，是否进行调查研究、充分论证、科学预测和可行性分析；采购范围、规模、数量、品种、金额是否合理；有无盲目采购、重复采购；数字计算与预算执行结果是否真实，执行过程中是否增加支出、突破预算；预算结余是否用于规定用途等。对采购过程的审计。包括政府采购计划是否向社会公布；采购活动是否按计划进行；采购方式的选择是否合理；是否符合规定的要求。其中特别要重视对招投标活动进行审计，防止“暗箱”操作等舞弊行为发生。审计时应注意投标者是否相互约定抬高或压低投标报价，招标者是否存在预先内定中标者或向投标者泄露标底等违规行为。此外还要审计财政部门是否按照先验收后结算的规定，通过专门账户将采购资金直接拨付给供应商。对采购管理的审计。包括财政部门对采购的管理是否从资金分配延伸到使用环节，是否对行政事业单位现有财产进行清查登记，是否加强对新增固定资产的管理。对于行政事业单位等商品或劳务用户，需审计其收到由采购中心分配来的物资后是否适用，不适用是否及时向采购中心申请调剂，是否及时正确登账建账，是否自行处置、调剂、变卖或报废等。对采购效益的审计。包括经济性审计，即是否实现货币价值最大化，财产物资的利用是否充分、有效；效率性审计，即必要的财产物资保障及办公设施的改善是否提高了工作效率；效果性审计，即政府采购制度的实施是否切实加强了财政支出管理，实际支出是否比预算支出明显下降，以及是否促进了政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。 

　　政府采购审计的拓延——对供应商和中介机构的审计 由于政府采购在我国还是新生的事物，因此谈到对政府采购的监督审计，往往把重点放在过程的公开、公正、公平、廉洁，而忽视了对供应商的产品生产过程、劳务提供过程、工程建设过程的监督。政府采购不仅仅只是一个购买过程，也要监督过程中合同如何签定，还要关注合同签定以后，供应商的所做所为。政府要关心所买产品的质量，从而有必要关注供应商的生产过程及内部控制。也就是说，政府采购在合同签署后，还远远没有结束。从而对政府采购的审计也不能只停留在采购阶段。 
加强政府采购机构内部控制 

　　政府采购采购风险包括咨询不足、决策者权责不清、缺乏有效监督等。采购风险是可以控制的。为了控制采购风险的发生，提高政府采购效率，保证政府采购质量，各级政府采购管理机构和执行机构必须建立内部控制制度。建立、健全内部控制制度，首先是政府采购机构行政首长的责任，审计人员也有必要、更有责任帮助和促进对政府采购活动改良内部控制，目的在于降低和控制采购风险。按照内部控制的原则，明确划清各职能部门的权责，并对不相容职务进行分立，完整体现一个健全的内部控制系统所必须存在的控制环节和控制措施。 

　　政府采购机构内部控制的要点有： 
　　划清权责 划清政府采购机构与其他政府机关的权责，公开招标与决标的资讯，限制一定期限的等标期，实际主管不能对本机关的内部稽核进行干预，允许供应商表示异议和提出申诉等。 

　　增加透明度 政府采购法规制度要透明；需求信息要透明；供应商资格审计的方法和标准要透明；评标的方法与标准要透明；结果要透明；记录要透明；纠纷仲裁及处理结果要透明。 

　　制定三相分离制度 第一，采购、付款、验收三权分离制度。即有购买权的采购机构无使用权和付款权；有使用权的机关事业单位无购买和付款权；有付款权的财政（务）部门无购买权和使用权。第二，政府采购活  动的招标人、使用人与定标人相互分离制度。招标人是采购主体或招标代理机构，使用人是各单位，而定标人则是由一部分专家等组成的评标委员会，他们独立评标，公正定标，不受招标人或使用人的影响。

文 王立彦